Uma nova proposta de reforma eleitoral em Portugal

Uma nova proposta de reforma eleitoral em Portugal

O sucesso das propostas de reforma do sistema eleitoral, em Portugal, é inversamente proporcional ao seu número. Apesar de pelo menos desde o processo iniciado em 1997 pelo primeiro governo liderado por António Guterres ter vindo a ser proposta a personalização da representação política, e tal objetivo ser relativamente consensual (do BE ao CDS-PP, excluindo, porém, o PCP), a verdade é não foi ainda possível avançar com mecanismos para a personalização do voto. Esclareça-se, primeiro, o que se entende por tal: trata-se de reformar o sistema eleitoral de modo a dar mais poder aos eleitores na escolha dos candidatos que vão efetivamente ocupar o lugar de deputado, vinculando mais estreitamente os parlamentares ao voto popular (e retirando-o aos diretórios partidários, pelo menos parcialmente), e permitindo um maior escrutínio e responsabilização dos eleitos pelos eleitores. Segundo, também é certo que há significativa controvérsia quanto ao modelo a seguir para atingir tal desiderato: a representação personalizada ao estilo alemão, com círculos uninominais e um círculo nacional plurinominal para compensar as distorções à proporcionalidade, ou um sistema com círculos regionais plurinominais pequenos (e voto preferencial) e um círculo nacional plurinominal (com voto em lista fechada e bloqueada) para compensar as distorções à proporcionalidade (tal como propusemos em Para uma melhoria da representação política. A reforma do sistema eleitoral, Lisboa, Sextante, 2008). A mais recente proposta liderada pelo antigo deputado e líder do CDS-PP, José Ribeiro e Castro (JRC), mas enquadrada também pela SEDES (Associação para o Desenvolvimento Económico e Social) e pela APDQ (Associação Por uma Democracia de Qualidade), Sistema Eleitoral. Reforma, Lisboa, SEDES e APDQ, 2018, é o objeto desta nossa crónica.

José Ribeiro e Castro tem sido o grande dinamizador deste projeto e, para o apresentar publicamente, organizou em 12-9-2018 uma conferência na Faculdade Direito da Universidade de Lisboa. Depois de uma apresentação inicial da proposta por João Duque, pela SEDES, e JRC, pela APDQ, seguiu-se um painel de debate com os sete partidos representados na AR (BE, CDS-PP, PAN, PCP, PEV, PS e PSD), e uma sessão cujo único orador foi o senhor Presidente da República. A conferência fechou com duas sessões mais, uma em que António Barreto, Maria Lúcia Amaral e Vital Moreira debateram criticamente a proposta de JRC, e o encerramento pelo grande mentor de tudo isto. Do meu ponto de vista, a conferência foi um sucesso, primeiro pelas personalidades que JRC conseguiu reunir, segundo pela qualidade das intervenções (ainda que variável) e pela substância dos debates, terceiro pelo nível de afluência que conseguiu obter, sobretudo nas primeiras três sessões.

A proposta de reforma eleitoral propriamente dita apresenta várias características fundamentais. Primeiro, geneticamente filia-se no modelo da representação personalizada ao estilo alemão, e segue as grandes linhas de força de um Projeto de Lei (509/VII) do PSD e de uma Proposta de Lei (169/VII) do PS, aproximando-se, porém, bastante mais da segunda do que da primeira. Todavia, tais opções não são justificadas face a modelos alternativos, nomeadamente face ao que foi referido acima, mas apenas por um suposto desfazer de mitos quanto aos efeitos perversos do sistema eleitoral alemão: ao contrário do que supostamente dizem os críticos do dito, tal modelo não gera nem compressão do pluralismo partidário, ou seja, não gera uma concentração de votos e lugares nos dois maiores partidos, nem gera problemas de governabilidade. Tais argumentos são sustentados por comparações entre os resultados das eleições parlamentares alemãs (2009, 2013, 2017) e portuguesas (2009, 2011, 2015). É certo que, pelo menos para o caso alemão, as posições desses críticos não têm de facto muita sustentação. Todavia, há determinados elementos do sistema alemão que concorrem para a sua elevada proporcionalidade (grande círculo nacional) e governabilidade (nomeadamente, a moção de censura construtiva e a cláusula barreira de 5%, impedindo a fragmentação do sistema partidário), elementos esses que a proposta de JRC não pretende repescar e, portanto, tais resultados (do sistema alemão) poderão não ser linearmente transponíveis sem esses elementos.  Dito de outro modo, para que tais «mitos» sobre o sistema alemão sejam efetivamente desfeitos há determinadas condições subjacentes que não estão (necessariamente) associadas à proposta de JRC para Portugal…

Quanto aos contornos específicos da proposta, há alguns elementos centrais a destacar. Primeiro, apesar de seguir genericamente o modelo alemão, na verdade inspira-se mais diretamente no modelo da Proposta de Lei do PS, supracitada. Portanto, a solução proposta tem três níveis de círculos (uninominais, distritais/regionais e nacional) e não dois como no sistema alemão (uninominais e nacional), com duplo voto (um nos círculos uninominais, um nos círculos distritais). É, portanto, um sistema mais complexo do que um de apenas dois níveis, como era o do projeto lei do PSD supracitado, sendo que o grau de simplicidade é um valor positivo na sistemática eleitoral… Um segundo ponto, que reputo muito positivo, tem a ver com a manutenção do número de deputados, diminuído de apenas um (dos atuais 230 para 229) para se evitarem empates entre governo/maioria e oposição, como o que ocorreu entre 1999 e 2002. Na verdade, dado que este tem sido um ponto de discórdia entre o PSD (a favor de uma redução significativa, para 180) e o PS (geralmente contra, exceto durante o consulado de António José Seguro), os proponentes apresentam também a sua proposta ajustada para um total de 219 (redução de dez mais um). Foi também o que fizemos no estudo que coordenámos, e que citámos acima (Para uma melhoria da representação política…). Um terceiro ponto tem a ver com o desenho dos círculos e com a alocação de deputados pelos mesmos. Os proponentes mantem uma atribuição de deputados por círculo proporcional e usando o método d’Hondt, mantendo-se a base distrital, mas agregando os círculos mais pequenos (Beja com Évora e com Portalegre, por exemplo), deixando de fora das agregações os círculos da emigração. Na nossa proposta (Para uma melhoria da representação política…) também fomos por semelhante caminho, e por isso saudamos o de JRC et al; mas fomos mais longe, agregando também os círculos da emigração, e usando um método mais proporcional para a alocação dos deputados pelos círculos (quota de Hare, maiores restos). O quarto e último ponto que eu queria relevar diz respeito ao círculo nacional: 15 na proposta em análise, 30 no caso da proposta de lei do PS. Dos tais 15, 7 seriam os extranumerários (deputados eleitos pelos círculos uninominais além do que cabe proporcionalmente a cada partido) e 8 seria para compensar a proporcionalidade. Porém, como não há quaisquer simulações, ficam sérias dúvidas se os tais 15 deputados seriam suficientes para ambas as coisas.

Estão de parabéns JRC et al por manterem o tema da reforma eleitoral na agenda, por mobilizarem tantas vontades nesse sentido e pelo esforço de fazerem uma espécie de proposta de síntese a partir de algumas propostas existentes. Todavia, este estudo e a sua fundamentação merecem-me fundamentalmente três discordâncias de fundo. Primeira, colocam demasiada enfase na reforma eleitoral como forma de resolver os problemas da democracia portuguesa. Basta pensar que muitos dos graves problemas das democracias contemporâneas são transversais a sistemas com regras eleitorais muito diferentes. Segunda, tenho as maiores dúvidas de que os círculos uninominais, comparados com o voto preferencial (que propusemos no estudo citado), deem mais poder aos cidadãos e maior capacidade de responsabilizar os eleitos: num círculo uninominal, se eu estou descontente com o trabalho do deputado do partido em que pretendo votar, para penalizar o deputado, tenho que mudar de partido; com o voto preferencial posso escolher outro candidato a deputado do mesmo partido. Ou seja, o voto preferencial dá mais poder e liberdade de escolha aos eleitores do que o voto em círculos de um só deputado. Finalmente, apesar de, desde 2015, as esquerdas (tal como as direitas desde sempre) terem conseguido entender-se, tal não significa que os problemas da governabilidade estejam resolvidos. Por isso, incentivos institucionais para a cooperação interpartidária e a moção de censura construtiva parecem-me também fundamentais.

Publicado originalmente no Jornal de Letras, coluna Heterodoxias Políticas, outubro de 2018.

André Freire
andre.freire@meo.pt

Professor Catedrático em Ciência Política. Foi diretor da Licenciatura em Ciência Política do ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa (2009-2015). É desde 2015 diretor do Doutoramento em Ciência Política do ISCTE-IUL. Investigador Sénior do CIES-IUL. Autor de numerosas publicações em livros e revistas académicas. Perito e consultor convidado de várias instituições nacionais e internacionais.

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